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Gibt es Gewaltenteilung in Deutschland? Oder kontrollieren die Kontrolleure sich selbst?
18-08-2026, 10:34
von Jochen Mitschka
Spätestens seit der Corona-Krise ist vielen Menschen bewusst geworden, dass die Gewaltenteilung eigentlich nur auf dem Papier steht. Und dieses Gefühl basiert auf Fakten.
1748 formulierte Montesquieu den Grundsatz, der bis heute theoretisch als Kern jeder liberalen Verfassung gilt: Macht muss durch Macht begrenzt werden, weil jeder Mensch mit Macht dazu neigt, sie auszudehnen, bis er auf Widerstand stößt. James Madison griff denselben Gedanken 1787 in den Federalist Papers auf und begründete damit die amerikanische Verfassungsarchitektur. Beide Denker gingen von derselben Skepsis aus: Wer regiert, muss auch kontrolliert werden – nicht durch guten Willen, sondern durch Institutionen. Artikel 20 des Grundgesetzes hat diese Idee 1949 übernommen und schreibt drei Staatsgewalten fest: Gesetzgebung, vollziehende Gewalt und Rechtsprechung. Die Frage, um die es in diesem Artikel geht, ist nicht, was im Grundgesetz steht, sondern ob die dort versprochene Aufteilung der Macht in der Bundesrepublik tatsächlich staatsorganisatorisch umgesetzt wurde – oder ob sie eine Verfassungsfiktion geblieben ist, hinter der sich etwas anderes verbirgt.
Die Parteien als Erben der „volonté générale“
Die Verfassungsgeber der Bundesrepublik standen 1948/49 vor einem Problem, das ihre Vorgänger in Weimar nicht gelöst hatten: Wie verhindert man, dass eine Mehrheit – oder ein charismatischer Einzelner – die Demokratie von innen aushöhlt? Die Antwort, die sich in der jungen Bundesrepublik durchsetzte, war nicht in erster Linie institutionelle Gewaltentrennung, sondern eine Theorie über die Rolle der Parteien. Gerhard Leibholz, später selbst Bundesverfassungsrichter, hatte bereits in der Weimarer Zeit die These entwickelt, die moderne Massendemokratie sei notwendig eine Parteiendemokratie: Parteien seien keine Störfaktoren zwischen Volk und Staat, sondern die einzig legitimen Kanäle, durch die sich der Wille des Volkes überhaupt bilde und artikuliere. Diese „Parteienstaatslehre“ wurde vom frühen Bundesverfassungsgericht – unter Mitwirkung von Leibholz selbst – in zentrale Entscheidungen übernommen, etwa zur Parteienfinanzierung und zum Verlust des Mandats bei Parteiverboten.
Der Effekt dieser Konstruktion war folgenreich: Parteien wurden nicht als eine von mehreren zu kontrollierenden Kräften behandelt, sondern als diejenige Instanz, die selbst die Kontrolle organisiert – über Wahllisten, über Fraktionen, über Ministerposten, am Ende auch über die Besetzung der Gerichte. Wer davon ausgeht, dass Parteien den Volkswillen verkörpern, hat wenig Grund, sie als eigenständige Machtakteure zu misstrauen, die selbst begrenzt werden müssten. Genau das ist der blinde Fleck der frühen Bundesrepublik: Die Gewaltenteilung sollte vor Machtmissbrauch schützen, doch die Parteien, die als Träger des Volkswillens auftraten, wurden von dieser Skepsis von Anfang an ausgenommen.
Justiz: kontrolliert von denen, die sie kontrollieren soll
Am deutlichsten zeigt sich die Lücke bei der dritten Gewalt. Nach Artikel 92 Grundgesetz ist die rechtsprechende Gewalt den Richtern anvertraut, nach Artikel 97 sind sie unabhängig. In der Verfassungswirklichkeit ist die deutsche Justiz jedoch, mit Ausnahme des selbstverwalteten Bundesverfassungsgerichts, organisatorisch Teil der Exekutive. Die Justizministerien in Bund und Ländern – besetzt von Parteipolitikern – wählen Richter aus, ernennen sie, beurteilen sie in Dienstzeugnissen wie Schüler, entscheiden über ihre Beförderung und führen die Dienstaufsicht über die Gerichte. Staatsanwälte unterstehen sogar unmittelbar den Weisungen des Justizministers. Von den rund 20.000 deutschen Richtern sind gerade einmal 16 – die Richter des Bundesverfassungsgerichts – organisatorisch aus dieser Kette herausgelöst.
Und diese Richter des Verfassungsgerichts werden direkt durch die staatstragenden politischen Parteien vorgeschlagen und dann auch ernannt. D.h. mögliche Täter bestimmen im Voraus, wer im Fall einer Tat über sie urteilen wird.
Das ist kein deutscher Sonderweg im positiven Sinn, sondern ein europäischer Sonderfall: Nahezu alle EU-Mitgliedstaaten sind seit Italiens Nachkriegsverfassung von 1947 dem Modell einer selbstverwalteten, von der Regierung organisatorisch getrennten Justiz gefolgt – zuletzt sogar Großbritannien. Deutschland, Österreich und Tschechien bilden die Ausnahme. Der Europarat hat die Bundesrepublik deshalb wiederholt aufgefordert, eine Selbstverwaltung der Justiz einzuführen und den Justizministerien das Weisungsrecht gegenüber Staatsanwälten zu entziehen. Deutschland hat diese Forderung bislang ignoriert. Die Seite gewaltenteilung.de illustriert das Prinzip am bayerischen Beispiel: Dieselbe Partei stellt dort die Parlamentsmehrheit, stellt die Regierung – und ihr Justizminister entscheidet zugleich, wer Richter wird, wer Karriere macht und wie die Dienstaufsicht über Gerichte ausgeübt wird. Wer mögliche Angeklagte, Kläger oder – im Ernstfall – politische Gegner vor Gericht bringt, tut dies vor Richtern, deren berufliche Zukunft von genau jener Exekutive abhängt, die sie beurteilen sollen.
Exekutive und Legislative: verschmolzen durch Fraktionsdisziplin
Auch zwischen Regierung und Parlament ist die Trennlinie schwächer, als es der Verfassungstext suggeriert. Das Grundgesetz kennt formal ein freies Mandat: Abgeordnete sind nach Artikel 38 nur ihrem Gewissen unterworfen. In der Praxis entscheidet jedoch die Fraktionsdisziplin über nahezu jede Abstimmung von Belang. Der Verfassungsrechtler Hans Herbert von Arnim bringt es auf den Punkt:
Aus dem freien Mandat werde Fraktionszwang, aus der vorgesehenen Gewaltenteilung zwischen Regierung und Parlament eine faktische Gewaltenverbindung von Regierung und Mehrheitsfraktionen.
Die parlamentarische Kontrolle der Regierung, die das Grundgesetz voraussetzt, verwandelt sich damit in ihr Gegenteil: Die Regierungsfraktionen kontrollieren im Regelfall nicht die Regierung, sondern die Opposition – und sichern vor allem, dass sich am bestehenden Kräfteverhältnis zwischen den etablierten Parteien nichts ändert.
Was der Souverän nicht entscheiden darf
Diese Konstruktion wird besonders sichtbar bei den Fragen, die dem Wahlvolk in Deutschland grundsätzlich entzogen sind. Das Grundgesetz sieht auf Bundesebene keinen Mechanismus für Volksabstimmungen vor – mit der einzigen Ausnahme von Artikel 29, der sich auf die Neugliederung des Bundesgebiets beschränkt. Über Krieg und Frieden, also über Auslandseinsätze der Bundeswehr, entscheidet formal der Bundestag im Rahmen des sogenannten Parlamentsvorbehalts. Das klingt nach einer echten Kontrolle – ist es aber nur dann, wenn die Fraktionsdisziplin einmal aussetzt. Da Koalitionsfraktionen ihre Position in aller Regel vor der Abstimmung intern verabreden, ist das Ergebnis häufig entschieden, bevor der Bundestag überhaupt zusammentritt.
Über die Steuer- und Haushaltspolitik verhält es sich ähnlich: Das Budgetrecht gilt zwar als Kernrecht des Parlaments, doch auch hier bewegt sich die reale Entscheidungsmacht in den Verhandlungsräumen von Koalitionsausschüssen und Fraktionsführungen, nicht im offenen parlamentarischen Diskurs – und schon gar nicht bei den Bürgern, die davon betroffen sind. Ein Referendum über Steuerfragen ist im deutschen Verfassungssystem schlicht nicht vorgesehen.
Das „Primat der Politik“: Herrschaft auf Zeit gegen den Volkswillen
Dass diese Entkopplung von Regierung und Wählerwillen kein bloßes Systemversagen, sondern teils gewolltes Selbstverständnis der politischen Elite ist, zeigte Angela Merkel in einer Rede am 3. März 2010 anlässlich der Vorstellung des Allensbacher Jahrbuchs „Die Berliner Republik“. Darin verteidigte sie die repräsentative Demokratie mit einer bemerkenswerten Offenheit:
Die großen historischen Entscheidungen der Bundesrepublik – Merkel nannte explizit die Wiederbewaffnung, die Ostverträge, den NATO-Doppelbeschluss, die Einführung des Euro und die Auslandseinsätze der Bundeswehr – „hatten keine demoskopische Mehrheit, als sie gefällt wurden“. Fast alle diese Weichenstellungen, so die damalige Bundeskanzlerin, „sind gegen die Mehrheit der Deutschen erfolgt“.
Die Aufgabe der Politik sei es in einer repräsentativen Demokratie, so Merkel, Entscheidungen zu fällen und dann innerhalb der Legislaturperiode „für diese Entscheidungen zu werben und damit Meinungen zu verändern“. Man müsse nur lernen, wie viel „Überzeugungskraft gegebenenfalls notwendig ist, um ein wichtiges, notwendiges Projekt durchzusetzen“. Merkel nannte dieses Vorgehen das „Primat der Politik“ und forderte, daran festzuhalten.
Was aus ihrer Sicht wie ein Plädoyer für weitsichtige Staatskunst klang, ist aus der Perspektive der klassischen Gewaltenteilung und Volkssouveränität die offene Bestätigung der „Parteienstaatslehre“ in Reinform: Das Parteienkartell maßt sich an, in den existenziellsten Fragen nicht als Bote des Souveräns zu handeln, sondern als autonome Elite auf Zeit. Der Bürger wird nicht mehr im Vorfeld gefragt; er wird nur noch mit der geballten Macht und Rhetorik des Staates bearbeitet, bis er das akzeptiert, was im Hinterzimmer längst beschlossen ist. Die demokratische Kontrolle durch den Wähler degeneriert so zur bloßen, nachträglichen Akklamation.
„Marktkonforme Demokratie“: Parlamentsrechte als Verhandlungsmasse
Wie leichtfertig selbst das Budgetrecht als verhandelbar behandelt werden kann, zeigte Angela Merkel nur ein Jahr später am 1. September 2011 bei einer Pressekonferenz mit dem portugiesischen Ministerpräsidenten Coelho, mitten in der Eurokrise. Auf die Frage, ob sie eine wachsende Mitsprache der nationalen Parlamente bei Rettungsschirm-Entscheidungen fürchte, antwortete sie, man werde Wege finden, die parlamentarische Mitbestimmung so zu gestalten, dass sie trotzdem auch marktkonform ist. Der Satz wurde noch im selben Jahr zum „Unwort des Jahres“ gewählt – die Jury begründete das damit, dass hier ein Prinzip, das keine Relativierung durch Konformität mit äußeren Instanzen verträgt, genau einer solchen Konformität unterworfen werde. Nachdenkseiten dokumentiert den Wortlaut. Man muss den Satz nicht überdehnen, um seine Symbolkraft zu verstehen: Er zeigt, dass für die führenden Personen der etablierten Parteien das Budgetrecht des Parlaments kein unverhandelbares Bürgerrecht ist, sondern eine Größe, die man „gestaltet“ – je nachdem, was gerade als alternativlos gilt.
Hier muss der Artikel aus Formatgründen enden, aber es gäbe noch viel mehr dazu zu schreiben, z.B. darüber dass es keine Umsetzung der Gebote und Verbote des Grundgesetzes im Strafrecht gibt, wodurch Politiker da facto Immunität gegen Verstöße gegen das höchste deutsche Gesetz erhalten.
Fazit
Der Verfassungstext und die Verfassungswirklichkeit sind, wie es auf gewaltenteilung.de heißt, zwei verschiedene Dinge. Roman Herzog, früherer Präsident des Bundesverfassungsgerichts, prägte dafür bereits 1971 den Begriff der „Gewaltenverfilzung“. Ob diese Verfilzung ein bewusstes Konstruktionsprinzip der Gründergeneration war oder eher das Ergebnis einer nie vollzogenen Abkehr von obrigkeitsstaatlichen Strukturen aus Kaiserreich und Nachkriegszeit – darüber lässt sich streiten. Belegbar ist dagegen, dass Deutschland bei der organisatorischen Unabhängigkeit seiner Justiz europäischer Ausreißer ist, dass Fraktionsdisziplin Regierung und Parlamentsmehrheit faktisch verschmilzt, und dass die zentralen Fragen – Krieg und Frieden, Steuern und Haushalt – dem direkten Zugriff der Bürger vollständig entzogen sind. Die Gewaltenteilung, wie Montesquieu und Madison sie dachten, sollte verhindern, dass Macht sich selbst kontrolliert. In Deutschland kontrollieren sich die etablierten Parteien in weiten Teilen selbst – und das Ergebnis dieser Kontrolle ist vor allem eines: dass sich am bestehenden Machtverhältnis zu ihren eigenen Gunsten möglichst wenig ändert.
Bild: Screenshot, über Video, welches DIE THEORIE der Gewaltenteilung beschreibt.
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